Aciertos y fallas en la política exterior de la UE

Por Frédéric Lebaron

Entre el conjunto de políticas públicas de la Unión Europea (UE), hay una que suele considerarse como de las menos europeas o de las menos integradas. Me refiero a la política exterior. Menos europea significa sobre todo que cada Estado lleve su propia política exterior en función de sus propios intereses, y que el nivel europeo no exista sino en tanto que unidad estratégica.

La UE ha establecido una «política exterior y de seguridad común», así como una «política de seguridad y defensa común», a las que hay que agregar la «política de vecindad». A cargo de la representación de la UE en el escenario internacional está un alto representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad –en la Comisión saliente, presidida por José Manuel Barroso, era la británica Catherine Ashton.

El Servicio Europeo de Acción Exterior pone en práctica esta política comunitaria decidida en el Consejo de Asuntos Exteriores (el Consejo que reúne a los ministros de Asuntos Exteriores de los 28 Estados) y en el Consejo Europeo (jefes de Estado y de Gobierno). En el plano presupuestario, esos instrumentos de intervención son aún bastante limitados si se los compara a los de Estados Unidos o incluso China.

Los países que componen la UE son extremadamente diferentes desde un punto de vista geopolítico: antiguas potencias coloniales dominantes (Bélgica, España, Francia, Portugal, Países Bajos, Reino Unido); antiguos imperios –y antiguo Tercer Reich–; antiguos Estados satélites de la URSS miembros del Pacto de Varsovia; antiguos Estados soviéticos (los tres Estados bálticos). También son heterogéneos en términos económicos, sociales y culturales.

Aunque la UE sigue siendo la región con el producto interno bruto (PIB) más alto del mundo y se encuentra dotada comparativamente de los mejores indicadores sociales, la crisis está acelerando la disminución de su hegemonía geopolítica y geoeconómica. Estamos, pues, ante la paradoja de una región que hoy en día se caracteriza por su bienestar y por su crisis.

Reveses y fracasos

Un breve balance de los últimos cinco años hace aparecer una serie de reveses y fracasos, o de fracasos a medias, en la política exterior de la UE:

- Dificultades para proseguir la política de agrandamiento que la ha llevado, en una generación, de un pequeño grupo de países del oeste («los seis») a un bloque de 28 países con estructuras socioeconómicas muy diversas.

- Un desfase y una falta de reactividad evidentes con respecto al movimiento de las «revoluciones árabes» y una cierta incapacidad para apoyar concretamente a las fuerzas democráticas y populares de esos países. Todo ello a pesar de los proyectos y discursos «euromediterráneos».

- Una impotencia relativa en el asunto israelí-palestino e, incluso, en el iraní.

- Una inexistencia geoestratégica en Asia del Este y del Sur, zona de fuerte crecimiento que atraviesa graves tensiones, en particular frente a China y a Estados Unidos.

- Una ausencia de real especificidad con respecto a los Estados Unidos, que a través de la OTAN se mantienen hegemónicos desde un punto de vista político y militar.

- El mantenimiento de posiciones dirigentes en la arena internacional (G20, ONU, FMI), pero sin unidad estratégica aparte del mantenimiento de posiciones establecidas.

Esta tendencia se ilustró recientemente con el asunto sirio, cuando Europa apareció una vez más dividida, con una Francia mucho más inclinada al intervencionismo militar que Alemania e incluso más que el Reino Unido. Europa se reveló totalmente dependiente de los Estados Unidos, que mantuvieron la decisión final (y justificada) de no bombardear el régimen de Bachar-el-Assad como se había hecho en Irak con el de Saddam Hussein.

Anteriormente, divisiones del mismo tipo se habían manifestado dentro de Europa con ocasión de la intervención occidental en Libia, cuyo resultado fue desastroso: el Estado libio está enormemente desestructurado y se ha convertido en uno de los centros de formación de terroristas islamistas, que actúan luego en África y Medio Oriente.

Más recientemente, las intervenciones francesas en África, al lado de otras fuerzas (Malí, República Centroafricana) no han sido muy apoyadas financieramente por la UE, que, de hecho, no está dotada de una política exterior duradera y sólida.

La debilidad de la política de la UE se puso de manifiesto también en el caso de espionaje a gran escala de la Agencia Nacional de Seguridad (NSA), revelado por Edward Snowden. A pesar de ser blancos privilegiados de los «grandes oídos» del Pentágono y la CIA, la UE y sus dirigentes se contentaron con unas cuantas protestas sin efecto alguno sobre una práctica que pudo haber suscitado una crisis diplomática de gran magnitud. Se pudo aprovechar la coyuntura para cuestionar el proyecto de cooperación transatlántica, pero se prefirió callar.

En la crisis ucraniana, donde por cierto Catherine Ashton ha tenido un rol muy activo, la labor de la UE ha sido vista por Washington desde distintos ángulos. Por ejemplo, en diciembre del 2013 se hizo pública una grabación en la que oficiales estadounidenses les decían a opositores ucranianos: ¡«Fuck the EU»!, pero esas palabras casi no suscitaron reacciones gubernamentales, aparte de una pequeña rabieta de Ángela Mérkel. En ese asunto, la UE parecía relativamente unida y hasta logró obtener la firma de un acuerdo de cooperación con el nuevo presidente ucraniano, Petro Poroshenko. Pero este aparente éxito fue obtenido pagando el precio de la entrada de la extrema derecha en el Gobierno que siguió a la caída de Viktor Ianoukovitch, de la anexión de Crimea a Rusia y de una guerra civil cada día más mortífera en el este de Ucrania.

Una debilidad paradójica

Esta debilidad no es noticia: la política exterior, como se ha visto, es un eslabón débil de las políticas de la UE. En un contexto de crisis interna, no constituye necesariamente una prioridad absoluta y su legitimidad no está totalmente asegurada. Pensemos en consideraciones económicas, sin necesariamente retomar tal cual aquellas tesis de Lenin que vinculan mecánicamente la propensión de los países a extenderse en un plano mundial a las dinámicas capitalistas que los caracterizan. La UE está en crisis económica desde el 2008 y, a diferencia de otras regiones del mundo, esta crisis se profundiza (con una tasa de desempleo del 12%) y debilita la posición global de la región.

No obstante, Europa sigue siendo un importante centro de la economía mundial: su PIB es más alto que el de los Estados Unidos, sus empresas multinacionales continúan invirtiendo por todo el planeta y es la región que más ayuda para el desarrollo económico presta al resto del mundo. Pero es un centro que está en una crisis que causa desconcierto. Los Estados Unidos viven un largo declive, pero el de la UE es aún más marcado.

El escaso crecimiento, el nivel de endeudamiento público y la elevada tasa de desempleo refuerzan la focalización sobre los aspectos internos y aumentan el costo relativo de las intervenciones externas. El descenso del 3.5% en el presupuesto de la Unión Europea (el «marco financiero plurianual») para el período 2014-2020 expresa contundentemente una tendencia hacia la reducción global de gastos que afectará a la política exterior de la UE, sin importar que el presupuesto de ese renglón se mantenga en 55,000 millones para los próximos siete años.

Si consideramos que la dinámica económica es la infraestructura material de las relaciones entre las naciones, no es raro que las dificultades experimentadas por la zona euro y la UE lleven a reorientar las estrategias de los Estados en apoyo de las empresas globales, particularmente frente a China. Uno de los principales aspectos de esas estrategias concierne al abastecimiento de materias primas no agrícolas, en el cual la UE es muy dependiente. Otro concierne a la energía, que explica la complejidad del posicionamiento de la UE ante Rusia, de la cual es igualmente dependiente.

Se puede, por tanto, considerar que la crisis socioeconómica europea debilita estructuralmente la posición de la UE en tanto que «centro» o «polo hegemónico» del capitalismo mundial. Pero otros dos aspectos tienen esa misma importancia, aunque aparenten ser menos concretos:

- Antes que nada, Europa atraviesa hoy en día una verdadera crisis política multiforme y multidimensional, que debilita el proyecto europeo en sí, en tanto que proyecto político democrático con vocación universalista.

- La zona euro sigue en una situación potencialmente frágil e inestable, en particular con la reciente toma de posición de la Corte Constitucional alemana, que ha cuestionado la estrategia de intervención del Banco Central Europeo (BCE) y, paralelamente, con la debilidad de los «avances» respecto a la unión bancaria.

- Las políticas de austeridad están inscritas en los textos de los tratados y ciertos países han perdido de facto toda soberanía presupuestaria, mientras los demás ya solo disponen de una soberanía limitada.

- Varios gobiernos encaran un desmoronamiento de su popularidad, de ahí muchas alternancias políticas (Italia vio sucederse a tres presidentes del Consejo no electos en un año) y la multiplicación de «grandes coaliciones» izquierda-derecha impopulares.

- Los movimientos denominados «euroescépticos» experimentan una fuerte popularidad en un gran número de países, y la desconfianza hacia la UE se ha acrecentado fuertemente, como lo mostraron las elecciones europeas de mayo del 2014.

Una crisis de valores

Con la crisis de valores que vive, a Europa le resulta difícil mantener una adecuada política exterior. A menudo se oponen a la política exterior los aspectos militares y económicos (reino de los intereses y las relaciones de poder), así como la soft policy, relacionada con la influencia moral y cultural de un país o de una región. Debido a su historia singular –el Holocausto, las guerras mundiales, la guerra fría–, la UE se presenta a menudo como portadora de valores universales: la democracia y los derechos humanos, la cooperación y solidaridad internacionales, un alto grado de cohesión social y de eficacia económica (que implica la lucha contra la pobreza), una cultura abierta respecto al mundo, el laicismo y la tolerancia. Ahora bien, en muchos aspectos, puede pensarse que esos valores atraviesan una crisis muy profunda hoy en día. No es que ya no sean pertinentes o que no tengan un carácter universal, sino más bien que en Europa son objeto de un descrédito interno cada vez más arraigado:

- La democracia pierde sustancia cuando las políticas económicas y sociales son sometidas a una constitucionalización jurídica (o al régimen de los «expertos»), en detrimento del debate público pluralista.

- La solidaridad internacional de antaño ha sido reemplazada por un régimen de sanción institucionalizada hacia los Estados «canallas» que son sometidos a políticas brutales e inhumanas de ajuste estructural (por ejemplo, el sur es estigmatizado por los países del norte, tachado de «mala gestión»).

- El «modelo social» europeo ha sido declarado muerto por Mario Draghi, el presidente del BCE, y por una gran parte de los actores políticos y administrativos de la UE en beneficio únicamente de la competitividad, especialmente sobre la base de la disminución de los costos salariales.

- La apertura al mundo que caracteriza a la cultura europea ha sido cuestionada en todos los países de Europa en beneficio de una estigmatización de las poblaciones inmigrantes y de las minorías (como los gitanos), ampliamente oficializada por los principales partidos de gobierno.

- El laicismo y la tolerancia religiosa son puestos a prueba en muchos países con la escalada de la islamofobia, el antisemitismo y el racismo.

Son, sobre todo, los dirigentes europeos quienes hoy en día han perdido en parte la fe en el «modelo europeo» en tanto que expresión idealizada de valores universales. Es verdad que Europa ha producido a la vez la Ilustración, la democracia, los proyectos de «paz perpetua» (Kant), el Estado providencia, pero también el comercio triangular, la colonización, el fascismo, el nazismo... Y siempre se ha servido de los valores universales de manera ambigua en una búsqueda de poder económico y político global.

La imagen de fragilidad que la UE proyecta a nivel mundial se debe también a que Europa es una creencia en crisis. Poco a poco ha abandonado el ideal a partir del cual aún pretende incidir en el futuro del mundo y del planeta. Su posición internacional, siempre dominante, ahora es precedida de una débil identidad. Sin su reconstrucción sobre nuevos cimientos, corre el riesgo de desaparecer como líder mundial.

Frédéric Lebaron es profesor de sociología en la Universidad de Versailles Saint Quentin en Yvelines. También es editor de la revista Savoir/Agir y de la colección «Dinámicas socioeconómicas».